淺議保安業(yè)的發(fā)展與社會(huì )控制體系的重構

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   隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和人們安全需求的增多,在維護社會(huì )秩序方面,警察一元主體的社會(huì )控制體系顯得有些力不從心,保安服務(wù)公司的產(chǎn)生**地緩解了這個(gè)問(wèn)題。但在現實(shí)中,如何劃分保安服務(wù)公司與公安機關(guān)的業(yè)務(wù)范圍、職責權力,以及保安服務(wù)公司能否成為與公安機關(guān)并駕齊驅的社會(huì )控制體系中的又一主體,這都是在我國社會(huì )、經(jīng)濟高速發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。
  當前警察一元控制主體維護社會(huì )秩序的現狀
  改革開(kāi)放以來(lái),我國經(jīng)濟迅速發(fā)展,社會(huì )轉型加速,社會(huì )結構發(fā)生巨大變化。與此相伴的是社會(huì )控制能力弱化,社會(huì )矛盾增多,利益沖突加劇,傳統的社會(huì )控制體系已很難適應當下的社會(huì )現實(shí),我國面臨著(zhù)社會(huì )控制體系的重構,但是傳統因素的解體速度與現代化因素的形成速度間有一定的異步性,導致了社會(huì )控制體系出現“相對真空”的狀態(tài),所以社會(huì )控制出現了許多空缺、漏洞,導致社會(huì )秩序一定程度的紊亂。
  在依法治國的社會(huì )中,我國在社會(huì )控制上依然強調依靠政府的管理力量,行政色彩濃厚,社會(huì )力量參與管理的積極性沒(méi)有被充分調動(dòng),從而導致管理的效益難以提高。在我國,公安機關(guān)是實(shí)施社會(huì )控制的基本力量,是社會(huì )控制的主要職能部門(mén),在社會(huì )控制體系中占有重要的地位。
  警察在社會(huì )控制中發(fā)揮的作用毋庸置疑,但隨著(zhù)各國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展,各類(lèi)犯罪數量激增,犯罪手段日趨高科技化,加之人們對安全服務(wù)的需求越來(lái)越多,單單依靠警察這一公共的行政力量來(lái)預防、打擊違法犯罪活動(dòng),再加上提供安全服務(wù),就愈加顯得力不從心,僅僅依靠警察這一元主體來(lái)進(jìn)行社會(huì )控制已不適應社會(huì )的現實(shí)狀況。傳統警察一元主體控制體系所帶來(lái)的不能滿(mǎn)足社會(huì )日益增多的安全需求和警力不足的問(wèn)題困擾著(zhù)世界上的各個(gè)**,各國也都在進(jìn)行警務(wù)改革。近些年,國外“警務(wù)社會(huì )化”引領(lǐng)的警務(wù)改革浪潮也漂洋過(guò)海來(lái)到了中國。“向素質(zhì)要警力”、“向科技要警力”、“警力有限,民力無(wú)窮”等理念頻頻提出并付諸實(shí)踐,這雖然在一定程度上緩解了緊張的警察力量,提高了警察的工作效率,但隨著(zhù)我國社會(huì )轉型的加速和深化,警力不足依然是掣肘公安機關(guān)的重要問(wèn)題。
  保安服務(wù)公司產(chǎn)生的理論支撐與現實(shí)必然性
  任何事物都有其產(chǎn)生與發(fā)展的必然性,保安服務(wù)公司也不例外。近代的西方社會(huì ),經(jīng)濟迅速發(fā)展,原有的政府管理模式不再適應社會(huì )現實(shí),人們不斷尋求有關(guān)政府改革的模式,這一時(shí)期出現了很多有關(guān)政府改革的理論,公共治理理論就是其中之一。所謂公共治理理論,簡(jiǎn)而言之就是政府要放權,政府部門(mén)不要大包大攬,要有自知之明,做自己應該做的事情,把可以交給社會(huì )、交給市場(chǎng)做的事情讓渡出去,也就是我們常說(shuō)的“做掌舵者而不是劃槳人”。公共治理是一種區別于傳統政府管理模式的新型社會(huì )管理模式,在這種模式中,政府部門(mén)與非政府組織,公共機構與私人機構相互合作,分享管理權力,通過(guò)多種管理手段,共擔責任與義務(wù),從而達到實(shí)現公共利益的目的。這種管理模式有以下三個(gè)特征:第一,治理目標上求公共利益;第二,治理主體多元化;第三,治理手段與方式的多樣化。這一理論同樣可以解釋公安機關(guān)和保安服務(wù)公司的關(guān)系。公安機關(guān)把部分安全服務(wù)業(yè)務(wù)交給保安服務(wù)公司來(lái)做,為社會(huì )提供個(gè)別群體要求的安全服務(wù),這有助于整體社會(huì )秩序的安定;其次,保安服務(wù)公司與公安機關(guān)共同協(xié)作,公安機關(guān)運用行政的手段,保安服務(wù)公司作為企業(yè)運用市場(chǎng)的手段,二者同時(shí)作為社會(huì )控制的主體維護社會(huì )秩序。
  隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展,越來(lái)越多的公民、企業(yè)等提出了更多的安全需求,而這些需求對于警察這一**公職人員來(lái)說(shuō),放棄公共服務(wù)而去為某個(gè)社會(huì )個(gè)體服務(wù)不太現實(shí),不過(guò),有需求就有市場(chǎng),在市場(chǎng)經(jīng)濟高度發(fā)達的今天,各國為了適應時(shí)代的發(fā)展,紛紛將部分安全服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化運作,保安服務(wù)公司應運而生。公安機關(guān)把一部分安全服務(wù)分給保安服務(wù)公司,一方面可以節省本身經(jīng)費、警力等資源,另一方面又可以滿(mǎn)足社會(huì )中個(gè)別群體的安全需求。另外這也符合我國政府機構改革的大趨勢,所以自1984年,廣東省深圳市組建了我國第一家保安服務(wù)公司——蛇口保安服務(wù)公司以來(lái),我國保安服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展壯大。
  保安服務(wù)公司在社會(huì )控制體系中的作用
  保安服務(wù)公司在維護社會(huì )秩序、預防違法犯罪、協(xié)助公安機關(guān)工作等方面已經(jīng)顯示出了自己的優(yōu)勢,保安服務(wù)公司的產(chǎn)生實(shí)際上已經(jīng)引起了警察體系的重構,打破了傳統的一元警務(wù)控制體系,使傳統的一元主體(警察)轉變?yōu)槎黧w(警察、保安)。雖然治保會(huì )、治安聯(lián)防隊等群防群治組織也是維護社會(huì )治安的主體,但這些組織的活動(dòng)僅局限在一定范圍內,而保安服務(wù)公司的活動(dòng)是面向全社會(huì )的,所以筆者認為保安服務(wù)公司才可以稱(chēng)得上是真正意義上的警務(wù)控制體系中的又一主體。用公共治理理論分析警務(wù)體系重構就是公安機關(guān)這一政府部門(mén)把不必要的管理或服務(wù)活動(dòng)交給市場(chǎng),實(shí)現管理主體多元化,以此來(lái)減輕自身負擔和提高效益。
  保安服務(wù)公司自創(chuàng )立以來(lái)發(fā)展極為迅速,保安業(yè)務(wù)由單一的人力防范,發(fā)展為人防、技防、犬防、押運、保安咨詢(xún)、勞務(wù)輸出等為一體的***的保安服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。保安服務(wù)公司作為維護社會(huì )治安的又一主體,作用不容忽視,主要表現在以下三方面:
  第一,協(xié)助公安機關(guān)維護社會(huì )秩序。保安服務(wù)公司在為客戶(hù)提供安全服務(wù)的過(guò)程中,通過(guò)立崗執勤、安全檢查、夜間巡邏、押運、保管貴重危險物品、提供技術(shù)防范設施等,協(xié)助公安機關(guān)預防和制止各種違法犯罪活動(dòng),成為維護社會(huì )治安穩定的一支重要力量。
  第二,保安業(yè)已日益成為社會(huì )控制體系中不可或缺的部分。保安業(yè)可以承擔警方的社會(huì )安全防范工作,緩解公安機關(guān)警力不足。同時(shí),又滿(mǎn)足了社會(huì )各界不同層次的安全需求,與公安機關(guān)一起構成了適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的社會(huì )公共安全保障體系。
  第三,保安業(yè)帶來(lái)了良好的社會(huì )效益。保安服務(wù)公司作為為社會(huì )提供專(zhuān)業(yè)化、有償安全防范服務(wù)的特殊企業(yè),在完成自身任務(wù)的同時(shí),還可以對各單位、廣大群眾進(jìn)行安全防范宣傳教育,在實(shí)現自身經(jīng)濟利益的同時(shí),也實(shí)現了較好的社會(huì )效益。
  在北京奧運會(huì )安保過(guò)程中,31個(gè)奧運會(huì )競賽場(chǎng)館、15個(gè)非競賽場(chǎng)館、23個(gè)訓練場(chǎng)館、107家簽約飯店、2個(gè)媒體村、3個(gè)新聞中心等場(chǎng)所中,都有保安員的身影;興奮劑檢查樣品、奧運會(huì )獎牌、奧運會(huì )比賽槍支都由中國的保安押運企業(yè)負責押運。奧運一役中,中國保安的表現,可謂“大獲全勝”。
  現實(shí)中保安服務(wù)公司的尷尬地位
  保安服務(wù)公司對社會(huì )產(chǎn)生的積極作用毋庸置疑,但是我國保安業(yè)起步較晚,在現實(shí)中不可避免會(huì )產(chǎn)生一些問(wèn)題,像非正規保安等。同時(shí)將保安服務(wù)公司與公安機關(guān)的關(guān)系界定為“領(lǐng)導與管理”,帶有強烈的行政色彩,這在無(wú)形中否定了保安業(yè)的主體地位,造成政企不分、濫用職權、關(guān)系不暢等現象。為了更好地發(fā)揮保安服務(wù)公司的社會(huì )控制主體作用,筆者認為需要對其與公安機關(guān)的關(guān)系,對其業(yè)務(wù)范圍、權力權限加以明確。
  目前,根據2009年9月國務(wù)院通過(guò)的《保安服務(wù)管理條例》(以下稱(chēng)《條例》)的規定,保安服務(wù)公司是獨立的經(jīng)濟實(shí)體,只接受公安機關(guān)的監督管理,二者之間并沒(méi)有上下級關(guān)系。這也是公安部倡導的公安機關(guān)由“辦”保安到“管”保安的轉變。但現實(shí)中,一些公安機關(guān)往往把保安服務(wù)公司當作自己的下屬機關(guān)或者是自辦企業(yè),甚至拿保安服務(wù)公司的資金充當自己的經(jīng)費。保安業(yè)的管理體制理不順將大大阻礙其維護社會(huì )秩序的作用。保安服務(wù)公司是提供保安服務(wù)的企業(yè),是獨立的法人,其應該受市場(chǎng)機制的調節。公安機關(guān)是政府部門(mén),保安服務(wù)公司是企業(yè),政企要分家。保安服務(wù)公司提供的服務(wù)可以說(shuō)是公共產(chǎn)品,任何公民和團體都可正當地雇用保安員,既然這種服務(wù)是公共產(chǎn)品,那么政府組織就應該放手把這些產(chǎn)品的提供交給保安服務(wù)公司來(lái)做,政府負責監督,由此追求社會(huì )公共利益的*大化。像英國的“Group4”公司,在1993年就被內務(wù)部指定承包管理監獄,為法庭提供保安服務(wù)。保安服務(wù)公司不是公安機關(guān)的下屬機構,也不是其附屬機構,應該確立二者平等的主體地位,建立保安服務(wù)公司與公安機關(guān)的合作關(guān)系。
  此外,《條例》對保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)作了明確規定,第二條中規定的保安服務(wù)范圍包括:一、保安服務(wù)公司根據保安服務(wù)合同,派出保安員為客戶(hù)單位提供的門(mén)衛、巡邏、守護、押運、隨身護衛、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險評估等服務(wù);二、機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位招用人員從事的本單位門(mén)衛、巡邏、守護等安全防范工作;三、物業(yè)服務(wù)企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區域內開(kāi)展的門(mén)衛、巡邏、秩序維護等服務(wù)。從中可以看出,當今保安服務(wù)公司所從事的大多是門(mén)衛、站崗、巡邏、押運、安全檢查等層次較低的人防項目活動(dòng)。
  《條例》第二十九條還對保安員的權限作了規定,保安員的權力與普通公民沒(méi)有太大的區別,當他們在發(fā)現違法犯罪時(shí)只有扭送、保護現場(chǎng)等義務(wù),而沒(méi)有優(yōu)于普通公民的處置權力,這導致了保安員在從事危險性業(yè)務(wù)中的責權不平衡的現象。以上這些管理體制不順,缺少權力等問(wèn)題都使保安服務(wù)公司在現實(shí)運作中處于尷尬的境地。
  國外**經(jīng)驗的借鑒
  怎樣劃分保安服務(wù)公司與公安機關(guān)的業(yè)務(wù)范圍,也就是公安機關(guān)應該把哪些原有的警務(wù)活動(dòng)交給保安服務(wù)公司來(lái)承擔,是構建警務(wù)二元主體必須解決的問(wèn)題。在這方面我國并沒(méi)有明確的法律來(lái)對其進(jìn)行劃分,在現實(shí)中警察依然承擔著(zhù)大量的非必要的警務(wù)活動(dòng)。對此,筆者認為我國可以借鑒新加坡保安業(yè)的經(jīng)驗。新加坡的保安業(yè)分為官辦和民辦兩種形式:工商保安服務(wù)公司和私人保安服務(wù)公司。工商保安服務(wù)公司是新加坡官辦的保安機構,隸屬于**內務(wù)部。新加坡頒布的《工商保安服務(wù)公司法令》中明確了其輔助警察的地位,其高級職員由內務(wù)部任命,保安員授銜并配備武器,其與警察的區別僅僅是沒(méi)有調查、破案的權力。工商保安服務(wù)公司實(shí)行有償服務(wù),收入除納稅外不上交,用于自身的發(fā)展。新加坡的私人保安業(yè)也由內政部管理,保安員不得配備警械,只從事一般的保安咨詢(xún)及人防、技防服務(wù)。
  新加坡這兩種保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍很明確。工商保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍有:承擔政府部門(mén)、各國駐新大使館、知名人士住宅的警衛任務(wù);承擔政府執法人員、銀行及商業(yè)的收銀人員的武裝護衛;承擔銀行、金銀珠寶店等的守護任務(wù);供應、安裝與維修所設計的安全防范系統,供應網(wǎng)絡(luò )的硬件與軟件,開(kāi)展網(wǎng)絡(luò )保安等。私人保安業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍有:商業(yè)機密案件;家庭失和案件和個(gè)人機密案件。新加坡的私人保安業(yè)有權承辦民事案件的取證,這樣可以使警方能集中精力打擊違法犯罪。
  鑒于國外保安業(yè)發(fā)展較早,模式較**,筆者認為我國保安業(yè)的發(fā)展可以借鑒國外的**經(jīng)驗,根據我國的實(shí)際情況,在法律層面對保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍、權力權限以及其與公安機關(guān)的關(guān)系作一明確的規定,在法律上確定保安業(yè)在社會(huì )控制體系中的主體地位。相比新加坡《工商保安服務(wù)公司法令》和韓國《用益警備業(yè)法》,我國的立法相對較晚,這不僅不利于保安業(yè)自身的發(fā)展,更重要的是不利于保安服務(wù)公司發(fā)揮維護社會(huì )安全與秩序的作用。
  結論
  作為保安服務(wù)公司,其應該以市場(chǎng)為導向,努力拓展業(yè)務(wù)范圍,鞏固和提升自己的主體地位。保安業(yè)是因市場(chǎng)需求而產(chǎn)生的,其業(yè)務(wù)范圍的擴展也應以市場(chǎng)為導向,哪里有需求,哪里就應有服務(wù),市場(chǎng)有所需,保安服務(wù)公司就要有所為。當然,這里所說(shuō)的有所為是合法行為。我國所頒布的有關(guān)保安業(yè)的法規中,對保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍規定的都很籠統,這在一定程度上也給保安服務(wù)公司很大的自由,只要不違法,業(yè)務(wù)可以自己開(kāi)展。像私家偵探業(yè)務(wù)在我國內地還不是很多,但在國外已頗具規模。此外,隨著(zhù)國際恐怖主義的出現,出國人員在國外被綁架殺害的案件時(shí)有發(fā)生,怎樣保護這些出國人員的安全,保安服務(wù)公司**可以開(kāi)拓國際保安業(yè)務(wù)來(lái)滿(mǎn)足這種需求。
  綜上所述,筆者認為保安業(yè)已經(jīng)在社會(huì )控制體系中樹(shù)立了自己的主體地位,其發(fā)展已經(jīng)改變了傳統的警察體系。目前我國保安業(yè)的發(fā)展還不成熟,問(wèn)題還有很多,怎樣加強鞏固其自身的社會(huì )控制主體地位還需很多努力,隨著(zhù)有關(guān)法律的完善,業(yè)務(wù)范圍、權限的明確化,保安業(yè)作為社會(huì )控制新主體的作用會(huì )愈加凸顯。

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